Διαχείριση Διασυνοριακών Υδατικών Πηγών: Η Ελλάδα και οι Γείτονες της στο Δρόμο της Συνεργασίας ή της Σύγκρουσης;

Βάλβης, Αναστάσιος

Διδακτορική διατριβή

Author

Βάλβης, Αναστάσιος

Date

2015-11-17

Abstract

Οι νέες παγκόσμιες προκλήσεις επέφεραν σταδιακά την αμφισβήτηση του ορισμού της «ασφάλειας» έτσι όπως είχε διαμορφωθεί από τις κρατούσες παραδοσιακές αντιλήψεις. Έτσι, αν και ο πολιτικο-στρατιωτικός της πυρήνας δεν αμφισβητήθηκε, ωστόσο νέες θεωρήσεις επιδίωξαν τη μεταφορά του κέντρου βάρους από το κράτος στον άνθρωπο. Στα πλαίσια της ακαδημαϊκής συζήτησης η «ανθρώπινη ασφάλεια» άρχισε να κερδίζει έδαφος. Βασικό συστατικό της εν λόγω θεώρησης αποτελεί η «περιβαλλοντική ασφάλεια», η εδραίωση της οποίας στη διεθνή πολιτική σκηνή οφείλεται στην ανάδειξη περιβαλλοντικών ζητημάτων ιδίως αναφορικά με τη διαχείριση των φυσικών πόρων, όπως το νερό. Ο όρος «περιβαλλοντική ασφάλεια» γίνεται αντιληπτός με ποικίλους τρόπους υπό διαφορετικό κάθε φορά πρίσμα. Ωστόσο, δύο είναι οι βασικές εννοιολογικές κατηγοριοποιήσεις. Η μία εξ αυτών αποδίδει την «περιβαλλοντική ασφάλεια» με όρους προστασίας του περιβάλλοντος σε παγκόσμιο επίπεδο. Πρόκειται για τη λεγόμενη οικολογική ασφάλεια για την επίτευξη της οποίας απαιτείται συλλογική κινητοποίηση σε παγκόσμιο επίπεδο. Από την άλλη πλευρά, σύμφωνα με την παραδοσιακή κρατικο- κεντρική εννοιολογική προσέγγιση, ο όρος της περιβαλλοντικής ασφάλειας αναφέρεται στη σημασία που έχει η προστασία και διαφύλαξη των περιβαλλοντικών πλουτοπαραγωγικών πηγών για τη διατήρηση της ασφάλειας του κράτους και των πολιτών. Στο πλαίσιο αυτής της συζήτησης εμπίπτει και η διαχείριση των φυσικών διασυνοριακών υδατικών πόρων. Η πολυδιάστατη σημασία του νερού (ενέργεια, γεωργία κτλ.) το τοποθετεί στο επίκεντρο της συζήτησης για το περιβάλλον. Σε παγκόσμιο επίπεδο, διάφορες πρωτοβουλίες οδήγησαν στην υιοθέτηση κανόνων προκειμένου να θεσμοθετηθεί η εκμετάλλευση των υδατικών πόρων από τα κράτη που τους μοιράζονται.. Στην αρχή οι κανόνες και οι νόρμες επικεντρώνονταν περισσότερο στην εκμετάλλευση παρά στην κοινή δράση για προστασία, δίνοντας έμφαση στη θεώρηση της «περιβαλλοντικής ασφάλειας» με όρους κρατο-κεντρικούς. Σταδιακά, όμως, οι πρωτοβουλίες και οι δράσεις μετατοπίστηκαν από την εκμετάλλευση στην προστασία των υδάτινων πόρων και στην ανάγκη για υιοθέτηση συλλογικών κανόνων. Εντούτοις, η έλλειψη ενός ισχυρού θεσμού παγκόσμιας εμβέλειας που να επιβάλλει στα κράτη τις κατάλληλες πολιτικές παραμένει ένα μεγάλο αγκάθι στην προώθηση ολοκληρωμένων συνεργασιών μεταξύ των κρατών που μοιράζονται χερσαίους υδατικούς πόρους. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, παρατηρείται μεγαλύτερη πρόοδος με την υιοθέτηση της οδηγίας πλαίσιο 2000/60 για το νερό, η οποία υιοθετεί την λογική της αειφορίας και προάγει την συνεργασία με σκοπό την προστασία των διασυνοριακών υδατικών πόρων. Η Ελλάδα αποτελεί κράτος παρόχθιο σε πέντε βαλκανικούς ποταμούς εκ των οποίων μόνον ο ένας (Αώος) πηγάζει από την ίδια. Παρόλο που η σημασία των ποταμών αυτών είναι μεγάλη, τόσο από περιβαλλοντικής όσο κι από πολιτικο-οικονομικής απόψεως, το επίπεδο συνεργασίας της Ελλάδος με τις γειτονικές χώρες ως προς τη διαχείριση τους –παρά τη σχετική βελτίωση που παρατηρείται τα τελευταία χρόνια- σε γενικές γραμμές παραμένει χαμηλό. Τρεις από τους πέντε ποταμούς προέρχονται από τη Βουλγαρία (Έβρος, Νέστος και Στρυμόνας). Εξ αυτών ο Έβρος περιλαμβάνει και τρίτο παρόχθιο κράτος, την Τουρκία, κάτι που καθιστά τη διαχείριση του πιο πολύπλοκη (έχοντας ως δεδομένο ότι ο ποταμός λειτουργεί και ως φυσική συνοριακή γραμμή ανάμεσα σε Ελλάδα και Τουρκία). Και οι τρεις ποταμοί έχουν μεγάλη σημασία για τις τοπικές οικονομίες ενώ και με περιβαλλοντικούς όρους, η σημασία τους είναι εξίσου μεγάλη. Προσπάθειες έχουν ήδη ξεκινήσει από τη δεκαετία του 1960. Ωστόσο αυτές έλαβαν χώρα υπό το πρίσμα του κυρίαρχου τότε διεθνούς εθιμικού δικαίου, δηλαδή στα πλαίσια βασικών κανόνων εκμετάλλευσης των υδάτων. Τα βασικά στοιχεία που διείπαν τις συμφωνίες αντιμετωπίζοντας το νερό ως εμπορικό αγαθό έως τις αρχές του 21ου αιώνα ήταν οι αρχές της «περιορισμένης κυριαρχίας» και της «δίκαιης χρήσης». Μοναδική εξαίρεση αποτέλεσε η συμφωνία του 1995 για τον Νέστο η οποία περιελάμβανε και την αντιμετώπιση περιβαλλοντικών προκλήσεων μέσω της βιώσιμης διαχείρισης του ποταμού. Ωστόσο, και σ’ αυτή την περίπτωση, μεγαλύτερη έμφαση κατά τη διαπραγμάτευση δόθηκε στην ποσότητα των υδάτων παρά στη διαμόρφωση ενός ολοκληρωμένου σχεδίου περιβαλλοντικής διαχείρισης, ενώ με την αύξηση των βροχοπτώσεων η συμφωνία παρέμεινε σε μεγάλο βαθμό ανενεργή. Όμως, από το 2002, και μετά υπήρξε ριζική αλλαγή και λόγω της σταδιακής εφαρμογής της ευρωπαϊκής οδηγίας 2000/60. Παρόλα αυτά, για πληθώρα λόγων, οι εξελίξεις παρέμειναν ιδιαίτερα αργές. Δυτικά του Στρυμόνα υπάρχει ο ποταμός Αξιός, τον οποίο μοιράζονται η ΠΓΔΜ και η Ελλάδα. Η διαχείριση του ποταμού παραμένει αποσπασματική, με κάθε χώρα να ακολουθεί τη δική της πολιτική. Οι δυνατότητες εξεύρεσης μιας ολοκληρωμένης λύσης είναι περιορισμένες λόγω των προβληματικών πολιτικών σχέσεων ανάμεσα στις δύο γείτονες χώρες. Έτσι ο Αξιός παραμένει ένας ποταμός που δέχεται ισχυρές περιβαλλοντικές πιέσεις λόγω της έλλειψης ενός ολοκληρωμένου σχεδίου διαχείρισης. Ο διασυνοριακός ποταμός που βρίσκεται δυτικότερα από τους άλλους είναι ο Αώος. Πρόκειται για τον μοναδικό διασυνοριακό ποταμό που πηγάζει από την Ελλάδα. Ο ποταμός διασχίζει την Ελλάδα και την Αλβανία και παρά την έλλειψη, και σε αυτή την περίπτωση, ενός ολοκληρωμένου σχεδίου διαχείρισης και μιας σταθερής συνεργασίας, χαίρει σχετικά καλής περιβαλλοντικής κατάστασης, κυρίως λόγω της περιορισμένης εκμετάλλευσης των υδάτων του. Ο Αώος, αποτελεί άλλη μια περίπτωση διασυνοριακού ποταμού όπου οι πολιτικές σχέσεις των δύο χωρών αποτελούν τροχοπέδη για την επίτευξη μιας επιτυχημένης συνεργασίας. Πάντως, πέρα από τις προβληματικές διμερείς σχέσεις που επηρεάζουν την κατάρτιση ολοκληρωμένων διασυνοριακών σχεδίων διαχείρισης στους πέντε προαναφερθέντες ποταμούς, μεγάλη αρνητική συμβολή έχουν τα γραφειοκρατικά μοντέλα όπως και η διαδικασία λήψης αποφάσεων που αφορούν το περιβάλλον σε κάθε μία από τις εν λόγω χώρες. Μη εξαιρουμένης της Ελλάδος, παρατηρείται ένας κατακερματισμός αρμοδιοτήτων που εκ των πραγμάτων καθιστά το συντονισμό εξαιρετικά δυσχερή και την διακρατική συνεργασία σχεδόν αδύνατη. Η μοναδική περίπτωση επιτυχημένης διασυνοριακής διαχείρισης αποτελεί προς το παρόν η λίμνη Πρέσπα. Οι λόγοι που έχει καταγραφεί πρόοδος στην περίπτωση αυτή είναι τρεις. Ο πρώτος είναι ότι η Ελλάδα, ως περιφερειακή δύναμη, θεώρησε πώς η προώθηση μιας τριμερούς συνεργασίας θα ήταν προς το συμφέρον της και προς το συμφέρον της σταθερότητας στην περιοχή. Ο δεύτερος λόγος έγκειται στην μεγάλη περιβαλλοντική σημασία της λίμνης που κέντρισε το ενδιαφέρον ΜΚΟ αλλά και ιδρυμάτων από την Ελλάδα και κυρίως από το εξωτερικό. Οι διεθνείς οργανώσεις και οι οργανισμοί – κυβερνητικοί και μη κυβερνητικοί - που συμμετέχουν στη διαχείριση αποτελούν το συνδετικό κρίκο που βάζει σε δεύτερη μοίρα τα διάφορα προβλήματα που υπάρχουν στις αντίστοιχες περιπτώσεις των διασυνοριακών ποταμών. Τέλος, ο τρίτος λόγος είναι ότι η Πρέσπα αποτελεί λίμνη και όχι ποταμό και άρα η δυναμική της ως φυσικός πλουτοπαραγωγικός πόρος και η σημασία της δεν φτάνει εκείνη ποταμών όπως ο Νέστος ή ο Έβρος. Η παρούσα μελέτη χρησιμοποιώντας μια διεπιστημονική προσέγγιση που απορρέει από την πολυπλοκότητα του ίδιου του υπό εξέταση θέματος, επιδιώκει από τη μία πλευρά να παρουσιάσει την παρούσα κατάσταση όπως αυτή εξελίχθηκε μέσα από τις προηγούμενες δεκαετίες και από την άλλη να περιγράψει και να αναλύσει του λόγους που οδήγησαν στις παρούσες συνθήκες. Προσεγγίζοντας το θέμα μέσα από διάφορες οπτικές γωνίες, όπως νομικές, ιστορικές, με όρους δημόσιας διοίκησης και ούτω καθεξής, η μελέτη προσδιορίζει τους βασικούς λόγους που κρύβονται πίσω από την παρούσα κατάσταση κατηγοριοποιώντας τους σε διμερές επίπεδο και στα επιμέρους εθνικά επίπεδα, συνεισφέροντας με αυτό τον τρόπο σε μια πιθανή μελλοντική πρόοδο που θα αφήσει στις καλένδες την υπάρχουσα κατακερματισμένη διαχείριση των διασυνοριακών υδατικών πόρων.

Abstract

New global challenges led to the gradual contestation of the traditional perceptions around the term of “Security.” Even if the political-military perception has not been contested at its core, new insights attempted to transfer the focus from the state to the human. Within this framework, the concept of “human security” appeared in academic discourse. One of its basic directions is “environmental security” which has been established along with the continuous rise of environmental issues and in particular the importance of water resources, on the international political agenda. The definition of “environmental security” differs according to the angle from which one approaches it. However, there are two main conceptual categorizations. The first understands “environmental security” in terms of environmental protection (ecological security) that needs collective action to be accomplished. The second one considers it as a traditional state-centric term, referring to the importance of protecting the environmental, wealthproducing resources that help maintain a state’s security and that of its citizens. Within this discussion lies the management of transboundary freshwater resources. The multifaceted importance of water (energy, irrigation, etc.) placed it at the center of the discussion on the environment. At a global level, various initiatives led to the adoption of rules in an attempt to delimit the framework within which states sharing freshwater resources can utilize them. In the beginning, these rules and norms focused mostly on the utilization instead of collective action for protection, clearly underlining the understanding of “environmental security” within state-centric terms. Gradually, however, initiatives and actions moved from utilization towards the protection of freshwater resources and to the need to adopt common principles. Yet, the lack of a recognized institution of global reach empowered to impose on states the necessary policies remains an obstacle for the promotion of integrated collaboration among states sharing freshwater resources. At a European level, progress is more obvious since the adoption of the 2000/60 Water Framework Directive, promoting cooperation with the goal of protecting transboundary freshwater resources. Greece is a riparian state of five Balkan rivers of which only one (the Aoos/Vjose) springs from her territory. Despite the fact that these rivers are of significant importance in environmental and political-economic terms, the level of cooperation between Greece and the neighboring countries as far as their management is concerned remains low, with a slight exception of a relative improvement taking place during the last years. Three out of five rivers come from Bulgaria (the Evros/Meric/Maritza, the Nestos/Mesta and the Strymonas/Struma). Of these, the Evros River also includes a third riparian state, Turkey, making its management even more complicated compared to the other two (the River is also a natural border line between Greece and Turkey). All three rivers are of great importance not only for the local economies but also in environmental terms. Attempts for cooperation have begun from the 1960s. Yet, these took place within the framework of the dominant international customary law, meaning under the basic principles of utilization of the water. The basic elements of the agreements until the early 21st century were the principles of “limited sovereignty” and of “equal utilization” treating water as a commercial good. The only exception was the 1995 agreement for the Nestos River that included confronting environmental challenges through the sustainable management of the river. However, even in this case, greater attention during the negotiations was paid to the quantity of the water instead of the configuration of an integrated plan of environmental management, while with the increase of rainfall the agreement remained for the most part inactive. Since 2002 due to the WFD that gradually began to be implemented there was a radical change. Nevertheless the developments remained quite slow for a number of reasons. West of the Strymonas lies the Axios (Vardar) River which is shared by FYROM and Greece. Its management remains fragmented with the two riparians following their own policies. The chances of finding an integrated solution are limited mostly because of the problematic political relations between the two neighboring countries. Thus, the Axios remains a river that receives important environmental pressures due to the lack of an integrated management plan. The last transboundary river lying to the West of Greece is the Aoos (Vjose). The Aoos is the only transboundary river coming from Greece. The river crosses Greece and Albania and despite, once more, the lack of an integrated management plan and a stable cooperation scheme, it has a generally good environmental status mostly because of the limited utilization of its waters. The Aoos River is one more case of a transboundary river where the political relationship of the two riparian states is limiting the achievement of successful cooperation. Yet, problematic political relations are not the only hindrance to creation of integrated transboundary management planned in the aforementioned case studies. The national bureaucratic models and the decision-making process related to environmental issues of the riparian states have also contributed negatively. With Greece not excluded, there is a great complexity in the jurisdictions among the different agencies and ministries, which makes coordination extremely difficult and transboundary cooperation almost impossible. The only case of successful transboundary cooperation at the moment is the Prespa Lakes. The reasons behind the progress so far are three. The first one is related to Greece and the fact that she, as a regional power, considered the promotion of trilateral cooperation to be a step toward regional stability. The second reason lies in the great environmental importance of the lake, which attracted the interest of national and international NGOs and institutions. International Organizations, governmental or not, participating in the management of the lake are the connecting ring which moved beyond the various problems existing in the case studies of the aforementioned rivers. Finally, the third reason is that the Prespa Lakes have less significance as a wealth producing resource, compared to the rivers. This research, by using a multidisciplinary approach stemming from the great complexity of the subject itself, proceeds on the one had to present the current situation as it has evolved throughout the past decades and on the other to describe and analyze the reasons for developments up to the present. By questioning the topic from different angles, such as legal, historical relations, public administration and so on, the research identifies the main reasons behind the current situation, categorizing them into those related to the bilateral context and those to the national context, thus contributing to the possibility of future progress that will leave the existing fragmented management behind.

Number of pages

349

Faculty

Σχολή Κοινωνικών και Πολιτικών Επιστημών

Academic Department

Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Διεθνών Σχέσεων

Language

English

URI

http://amitos.library.uop.gr/xmlui/handle/123456789/2589

Collections

Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Διεθνών Σχέσεων (Δ. Δ.)

Show full item record

The following license files are associated with this item:

Creative Commons

Except where otherwise noted, this item's license is described as
Αναφορά Δημιουργού-Μη Εμπορική Χρήση-Όχι Παράγωγα Έργα 3.0 Ελλάδα